Processo Administrativo – Lei 9.784/99

PROCESSO ADMINISTRATIVO – Lei 9.784/99

 

II.1) Conceito

 

Processo Administrativo é o conjunto de atos coordenados e interdependentes necessários a produzir uma decisão final a respeito de alguma função ou atividade administrativa (…)” (Dirley da Cunha Júnior). Todo ato da administração (ato jurídico ou fato material) fica documentado em um processo administrativo.

 

Processo administrativo é o instrumento formal que, vinculando juridicamente os sujeitos que dele participam, através da sucessão ordenada de atos e atividades, tem por fim alcançar determinado objetivo, previamente identificado pela Administração Pública.” (José dos Santos Carvalho Filho-Processo Administrativo Federal 2ª edição 2005)

 

 

II.2) Processo x Procedimento

 

Procedimento equivale ao rito, à forma como o conjunto de atos (processo) se desenvolve.

 

O procedimento e o processo administrativo não se confundem. O primeiro corresponde ao rito e é realizado no interior do processo, para viabilizá-lo. O segundo, processo administrativo, “implica, além do vínculo entre atos, vínculos jurídicos entre sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na relação processual”. (Elias Rosa citando a Professora Odete Medauar)

 

CABM: “Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo”.(Curso de Direito Administrativo, p. 446).

 

Obs: Vale a pena salientar que não há consenso entre os doutrinadores acerca da conceituação do processo administrativo e de sua distinção de procedimento. Cite-se HELY LOPES MEIRELLES, para quem o processo administrativo diferencia-se do procedimento, pelo fato de o primeiro, entre outras razões, ser sede para decisão de controvérsias. LUCIA DO VALE FIGUEIREDO e CELSO RIBEIRO BASTOS, inclinam-se pela idéia de distinção sob a ótica da carga semântica dos institutos, desta forma a atos administrativos de menor importância, ou mais singelos deveria ser aplicada a noção de procedimento. (Fonte José dos Santos Carvalho Filho-Processo Administrativo Federal -2ª edição 2005)

 

Na linha de pensamento dos autores que distinguem esses institutos acredito que valha citar Mª Sylvia Zanella Di Pietro pela didática dos termos:

Não se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, sejam operações materiais ou atos jurídicos fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim tudo o que for necessário para instituir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração. O procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo.”

 

 

II.3) Objetivo

 

CABM elenca dois objetivos básicos do procedimento administrativo: a) resguarda os administrados – salienta-se que enseja ao administrado a possibilidade de que sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo; e b) concorre para uma atuação administrativa mais clarividente – decisão mais bem informada, mais conseqüente, mais responsável, auxiliando, assim, a eleição da melhor solução para os interesses públicos em causa.

 

Há doutrina que elenca os seguintes objetivos do processo administrativo:

  1. Documentação de atos;

  2. Garantia – impede que a Administração cometa abusos contra o servidor e contra o particular (administrado);

  3. Transparência no serviço público.

 

 

II.4) Espécies ((segundo Celso Antônio Bandeira de Mello)

 

1- Procedimentos internos: os que se desenrolam circunscritos à intimidade, à vida interna da Administração;

2- Procedimentos externos: aqueles em que há a participação dos administrados. Esse merece atenção, já que é em torno dele que se delineiam os princípios e as garantias dos administrados.

 

Os externos, por seu turno, podem ser divididos em:

2.1 Procedimentos restritivos ou ablatórios: restringem um direito do administrado. Podem ser:

a) meramente restritivos ou oblativos – possuem o caráter restritivo, mas não sancionador, como as revogações em geral;

b) sancionadores – preordenam à aplicação de uma sanção, como nas interdições de direitos ou no processo administrativo contra funcionário que praticou falta.

 

2.2 Procedimentos ampliativos: concedem ou ampliam direitos dos administrados, como as concessões, licenças, permissões, autorizações, registro de marcas e patentes. Estes podem ser classificados:

 

1. Quanto ao sujeito:

a) de iniciativa do próprio interessado, como um pedido de permissão de uso de bem público;

b) de iniciativa da administração, como uma licitação para aquisição de bens, obras e serviços.

 

2. Quanto à existência ou não de caráter competitivo:

a) concorrenciais, como um concurso público para ingressar como servidor da administração ou uma licitação;

b) simples ou não-concorrenciais, como um pedido de licença para edificar.

 

 

II.5) Princípios do Processo Administrativo

 

Celso Antônio Bandeira de Melo elenca os seguintes princípios obrigatórios que disciplinam o processo administrativo:

 

1) Princípio da audiência do interessado – é o direito ao contraditório. Significa oportunizar ao administrado se manifestar, sempre que se fizer necessário.

 

2) Princípio da Acessibilidade aos elementos do expediente – direito da parte de examinar toda a documentação constante dos autos. É o direito de vista, que há de ser completo e sem cerceios. Encontra respaldo no direito assegurado a todos de receber dos órgãos públicos informações (art. 5º, XXXIII, CF), de obter certidões (art. 5º, XXXIV, “b”, CF), de conhecer dados em poder da administração (habeas data, art.5º, LXXII, CF), bem como no Princípio da Publicidade (art. 37, CF), ressalvadas as hipóteses de sigilo, quando indispensável ao interesse público.

 

O art. 2º, parágrafo único, inc. V, lei 9784/99, prevê a: “divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição”. Além disso, o art. 46, do mesmo diploma, consagra o direito de vista e de obtenção de certidões e cópias dos dados e documentos do processo, ressalvando as informações de terceiros protegidas pelo sigilo ou pelo direito à privacidade, honra e imagem.

 

3) Princípio da ampla instrução probatória – Significa não apenas o direito de oferecer e produzir provas, mas também o de fiscalizar a produção de provas da Administração, isto é, o de estar presente, se necessário, a fim de verificar se efetivamente se efetuaram com correção ou adequação técnica devidas.

 

O art. 2º, parágrafo único, inc. X, lei 9784/99, estabelece como critério a ser observado no processo administrativo: “garantia dos direito à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio”.

 

4) Princípio da motivação – consubstancia-se na obrigatoriedade de explicitar tanto os fundamentos normativos, quanto os fáticos das decisões, de modo a assegurar a transparência da Administração Pública. O art. 2º, parágrafo único, inc. VII, lei 9784/99, prevê a: “indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”.

 

O art. 50, lei 9784/99 contempla tal princípio, dispondo que “a motivação deve ser explícita, clara e congruente” (§ 1º). Tal dispositivo, todavia, reduz o âmbito de incidência obrigatória desse princípio, pois arrola as hipóteses em que “os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos” (vide art. 50). Conclui-se, a contrariu sensu, que afora tais hipóteses, o ato administrativo prescinde de motivação.

 

Celso Antônio Bandeira de Melo entende inconstitucional tal restrição, pois embora abarque importantes situações, em um país onde frequentemente são praticados favoritismos e liberalidades, a motivação se faz extremamente necessária também em atos ampliativos, não contemplados na enumeração.

 

5) Princípio da revisibilidade – direito do administrado recorrer da decisão que lhe seja desfavorável. Só não será possível quando o processo for iniciado em autoridade do mais alto escalão, quando só restará a possibilidade de se socorrer do judiciário. Encontra arrimo no direito de petição (art.5º, XXXIV, “a” CF), assim também no final do art. 5º, LV, CF, que assegura o contraditório e a ampla defesa, “com os meios e recursos a ela inerentes”.

 

6) Princípio da representação ou assessoramento – o direito de ser assistido por profissional legalmente habilitado é indispensável para a realização eficiente dos direitos assegurados ao administrado. Note-se que, consoante o art. 3º, lei 9784/99, o administrado tem o direto de “fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei”. Logo, a presença do causídico nem sempre é obrigatória, embora sempre faça parte de um direito do administrado. Também se a decisão administrativa depender de apurações técnicas, o administrado terá o direito de que perito de sua confiança assista à análise técnica efetuada pela Administração.

 

Quanto a esse princípio, deve-se ter em conta a SÚMULA VINCULANTE Nº 5: “A FALTA DE DEFESA TÉCNICA POR ADVOGADO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NÃO OFENDE A CONSTITUIÇÃO”.

Do mesmo modo, é preciso ter-se presente a ressalva, feita pelo STF no julgamento do HC 101357 (informativo 579), no que se refere à necessidade de defesa por advogado quando o procedimento administrativo tratar de execução penal:

 

Em se tratando de procedimento que, a despeito de seu viés administrativo, pode produzir efeitos jurídicos gravosos à condição de quem cumpre pena privativa de liberdade, sob controle judicial, a necessidade de ensejo de defesa técnica decorre do estreito vínculo que permeia entre o objeto da apuração e o processo jurisdicional de execução da pena, cuja chamada individualização executória, por força do caráter dinâmico do título judicial condenatório, pode ser alterada em prejuízo jurídico do condenado (cf. GUILHERME DE SOUZA NUCCI, “Leis Penais e Processuais Penais Comentadas”, São Paulo, 4ª Ed., 2008, p. 431)’. 

 

Ou seja, como regra (Súmula Vinculante nº 5 do STF), o advogado não é necessário no processo administrativo. Mas se esse processo, ainda que com viés administrativo, referir-se a execução penal, será indispensável a defesa técnica.

 

7) Princípio da lealdade e boa-fé – Administração, em todo o transcurso do procedimento, está adstrita a agir de maneira sincera, ficando, evidentemente, interditos quaisquer comportamentos astuciosos, ardilosos, ou que, por vias transversas, concorram para entravar a exibição das razões ou direitos do administrado. O art. 2º, p. único, IV, prevê: “atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa fé”.

 

8) Princípio da verdade material – em face do dever administrativo de realizar o interesse público, a Administração deve perseguir sempre a verdade substancial, independentemente do que haja sido aportado aos autos do processo.

 

9) Princípio da oficialidade – no dizer de Seabra Fagundes: “administrar é aplicar a lei de ofício”. Significa que o processo administrativo pode ser iniciado independentemente de provocação do administrado. Além disso, a mobilização do processo, uma vez desencadeado, é encargo da própria administração – cumpre-lhe impulsioná-lo de oficio. O art. 2º, parágrafo único, inc. XII, lei 9784/99 prevê: “impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados”. Disso decorre a irrelevância de prazos preclusivos ou de caducidade para o administrado, porque a própria administração tem de conduzir o procedimento até o seu termo final.

 

Atenção: esse princípio não se aplica aos processos ampliativos de exclusivo interesse do administrado, pois a Administração não tem o dever de prossegui-los por si própria, podendo encerrá-los, ante a inércia do interessado. Pensa assim Bandeira de Melo.

 

10) Princípio da gratuidade – segundo a art 2º, parágrafo único, inc XI, lei 9784/99, fica consagrada “a proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei”. Celso Antônio entende que a gratuidade só é obrigatória nos procedimentos restritivos (já que não é possível fazer qualquer restrição ao direto de ampla defesa) – nos procedimentos ampliativos, bastar-se-ia garantir a modicidade das taxas e emolumentos.

 

ATENÇAO para o estabelecido na SUMULA VINCULANTE N. 21: “É INCONSTITUCIONAL A EXIGÊNCIA DE DEPÓSITO OU ARROLAMENTO PRÉVIOS DE DINHEIRO OU BENS PARA A ADMISSIBILIDADE DE RECURSO ADMINISTRATIVO”.

 

11) Princípio do Informalismo – o processo administrativo não poderá ater-se a rigorismos formais. Isto não significa a ausência absoluta de forma, pois forma sempre há, até porque o processo é escrito. Mas o formalismo só deve existir quando indispensável para atender o interesse público e proteger o interesse dos particulares.

 

Assim preceitua o art. 2º, parágrafo único: “Inc.VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; Inc. IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito ao direito dos administrados”. Celso Antônio entende que tal princípio não pode se aplicar aos procedimentos concorrenciais, visto que o formalismo destes últimos é essencial para garantir a igualdade dos vários concorrentes.

 

A lei 9784/99 faz menção, em seu art. 2º, a princípios a que a Administração deve obedecer. São eles: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Esses princípios, em sua maioria, não são específicos do processo administrativo, dizendo respeito à Administração Pública como um todo.

 

Além dos critérios já mencionados, constantes do parágrafo único do art. 2º, lei 9784/99, devem ser observados ainda pela Administração os seguintes: atuação conforme a lei e o Direito (inc.I); atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo autorização em lei (inc.II); objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades (inc.III); adequação entre os meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (inc. VI); interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

 

 

II.6) Fases

 

Em geral, o processo administrativo se compõe das seguintes fases:

 

1) Fase de instauração, propulsória ou de iniciativa – é a fase por meio da qual se inicia o processo. Este pode se iniciar de ofício ou a pedido do interessado (art. 5º, lei 9784/99). Em regra, o requerimento inicial do interessado deve ser escrito, salvo nos casos em que for admitida solicitação oral, e deve conter os seguintes dados (art. 6º, lei 9784/99): I – órgão ou autoridade a que se dirige; II – identificação do interessado ou quem o represente; III – domicílio ou local para recebimento das comunicações; IV – formulação do pedido com exposição dos fatos e seus fundamentos; V – data ou assinatura do requerente ou de quem o represente.

 

Os atos do processo não dependem de forma determinada, senão quando a lei o exigir (art.22. lei 9784/99); devem ser escritos, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e assinatura da autoridade responsável (art.22, § 1º, lei 9784/99); devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição, podendo ser concluídos depois do horário os atos já iniciados, cujo adiamento resulte em prejuízo ou dano às partes (art.23 e parágrafo único, lei 9784/99). O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas (art. 22, §4º).

 

É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas (art.6º, parágrafo único, lei 9784/99). Se houver pluralidade de interessados com pedidos idênticos, estes poderão ser feitos em um único requerimento, salvo vedação legal – art.8º, lei 9784/99.

 

2) Fase de Instrução – objetiva investigar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão. A instrução pode se realizar de ofício, mas fica resguardado o direito dos interessados de propor atuações probatórias, sendo que os atos de instrução devem se realizar do modo menos oneroso para estes (art.29 e §2º, lei 9784/99).

 

O interessado poderá, nesta fase, juntar documentos, pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações. Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório. As provas propostas pelos interessados só podem ser recusadas, fundamentadamente, quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art.38, §§ 1º e 2º, lei 9784/99). O art. 30 dispõe expressamente que são inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos.

 

Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado. Entretanto, quando tais fatos ou dados constarem de registros existentes na própria Administração, o órgão competente para a instrução deverá promover, de ofício, a obtenção dos mesmos (art.36 e 37, lei 9784/99).

 

Segundo destacam MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO [Direito Administrativo Descomplicado. 2011. p. 918]: “Aliás, na mesma linha dessa exceção – e de forma ainda mais ampla – é oportuno registrar que o Decreto 6.932/2009, em seu art. 2., estabelece que os órgãos em entidades do Poder Executivo federal que necessitarem de documentos comprobatórios de regularidade de situação do administrado, atestados certidões ou outros documentos comprobatórios que constem em base de dados oficial da administração federal deverão obtê-los diretamente do respectivo órgão ou entidade. Alem disso, os órgãos ou entidades do Poder Executivo federal não podem exigir do administrado a apresentação de certidões ou outros documentos expedidos por outro órgão ou entidade do Poder Executivo federal (art. 3). O Decreto 6.932/2009 exclui, entretanto, a aplicação dessas regras nos seguintes casos: (a) comprovação de antecedentes criminais; (b) informações dobre pessoa jurídica; e (c) situações expressamente previstas em lei”.

 

Se for necessária a apresentação de informações ou provas, os interessados serão intimados para tanto. Caso a intimação não seja atendida, a autoridade poderá suprir a omissão de ofício, não se eximindo de decidir. Entretanto, caso os dados, autuações ou documentos solicitados forem indispensáveis à apreciação do pedido, o não atendimento implicará arquivamento do processo (art.39 e parágrafo único e 40, lei 9784/99).

 

A lei 9784/99 prevê formas de participação de terceiros. Quando se trata de assuntos de interesse geral, poderá ser aberto, mediante despacho motivado e desde que não resulte prejuízo para as partes, período de consulta pública, quando terceiros (pessoas físicas ou jurídicas) poderão se manifestar, apresentando alegações escritas. O comparecimento à consulta pública, todavia, não confere, por si só, a condição de interessado no processo, mas confere o direito de obter resposta fundamentada da Administração, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais (art.31, §§ 1º e 2º). Quando se tratar de questão relevante, poderá ser realiza audiência pública (art.32) para debates sobre a matéria, podendo ainda haver outros meios de participação de administrados (diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas), na hipótese de matérias relevantes, a critério dos órgãos e entidades administrativas (art.33).

 

Ao cabo da instrução, o interessado tem o prazo de 10 dias para se manifestar – alegações finais (art. 44).

 

3) Relatório – o órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final (comissão processante), elaborará um relatório indicando tudo o que ficou apurado e formulará uma proposta de decisão (conclusão), objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente (art.47, lei 9784/99).

 

O relatório é peça informativo-opinativa. Salvo previsão legal, não é vinculado para a Administração ou para os demais interessados no processo, podendo a autoridade competente divergir de suas conclusões. O artigo 168 da Lei 8112/90, que regula o processo administrativo disciplinar, determina que “o julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos”.

 

4) Decisão ou Fase dispositiva – a Administração tem o dever de decidir. Concluída a instrução, a Administração tem o prazo de até 30 dias para decidir, salvo prorrogação por igual período, expressamente motivada (art.48 e 49, lei 9784/99).

 

Obrigatoriedade da adoção de procedimento administrativo formalizado: Segundo Celso Antônio, em todos os casos em que seja obrigatório um procedimento administrativo externo irromperão princípios constitucionais dele informadores. Surge a questão de saber quando ele seria obrigatório. Haveria esta obrigação: 1 – sempre que um interessado provocar manifestação administrativa; 2 – quando a providência administrativa a ser tomada, tendo efeitos imediatos sobre o administrado, envolver privação da liberdade ou de bens – isto devido ao art. 5º, LIV da CF; 3 – quando a providência administrativa a ser tomada disser respeito à matéria que envolva litígio, controvérsia sobre direito do administrado ou implique imposição de sanções.

 

 

II.7) Aspectos relevantes da lei 9784/99

 

Abrangência –Aplicam-se as normas sobre processo à Administração Federal, direta e indireta (bem como aos órgãos do Poder Legislativo e Judiciário da União, quando no exercício de função administrativa) – Art 1º, lei 9784/99.

 

Legitimados – São legitimados como interessados no processo administrativo tanto (I) os que o iniciaram como titulares de direitos ou interesses individuais ou no direito de representação, como (II) os que, sem o haverem iniciado, têm direitos ou interesses que possam ser por ele afetados, e assim também (III) organizações e associações representativas no tocante a direitos e interesses coletivos e mais (IV) pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos (art.9º). Salvo disposição especial em ato normativo próprio, para fins do processo administrativo são capazes os maiores de 18 anos (art.10).

 

Competência – A competência se exerce pelos órgãos a que foi atribuída como própria, sendo irrenunciável, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos (art.11).

 

O ato de delegação de competência será parcial (podendo ser feita a órgãos ou titulares ainda que não haja relação de subordinação entre eles) – art.12; será revogável a qualquer tempo (art.14, §2º); e deverá ser publicado no meio oficial, assim também ocorrendo com a revogação da delegação (art.14).

 

Existem matérias que não podem ser objeto de delegação. São elas: a edição de atos normativos; a decisão de recursos administrativos; as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade (art. 13 e incisos).

 

A avocação é temporária e será permitida em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados e corresponderá a competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior (art.15).

 

Impedimentos e suspeição – os casos de impedimento estão elencados no art. 18 (quem tenha interesse direto ou indireto na matéria; quem tenha participado como perito, testemunha ou representante ou se tais situações ocorrerem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; quem estiver litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge), ao passo que os de suspeição constam do art. 20 (quem tenha amizade íntima ou inimizade notória com o interessado ou com seu cônjuge, companheiro, parente e afins, até o terceiro grau). A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave (art.19, parágrafo único). O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo (art.21). A alegação de suspeição é tratada pela lei como faculdade do interessado e se não for alegada tempestivamente, ocorre a preclusão. Ao contrario do que ocorre com o impedimento, não há obrigação imposta pela lei para que o servidor declare-se suspeito.

 

Comunicação dos atos – A intimação do interessado para a ciência de decisão ou a efetivação de diligências deverá conter as exigências do §1º do art. 26 e poderá ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado (art.26, §3º). No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por publicação oficial (§4º). Serão nulas as intimações desconformes com as prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre a falta ou irregularidade (§5º).

 

Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse (art.28). O desatendimento da intimação não importa em reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado (art.27).

 

Desistência – o interessado pode desistir, total ou parcialmente, do pedido formulado, através de manifestação escrita e pode renunciar a direitos disponíveis. No caso de vários interessados, a desistência ou renúncia alcança somente quem as formulou. Entretanto, elas não prejudicam o prosseguimento do processo se a Administração considerar que o interesse público assim o exige (art.51 e §§ 1º e 2º).

 

Recursos – das decisões administrativas podem ser interpostos recursos, independentemente de caução, por razões de legalidade e de mérito (vide Súmula Vinculante n. 21, acima transcrita). O recurso será interposto perante a autoridade prolatora da decisão, no prazo de 10 dias, contados da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. Cabe a esta, se não reconsiderá-la em 5 dias, encaminhar o processo à autoridade superior, que disporá de 30 dias (prorrogável por igual período), contados do recebimento dos autos, para decidir (art. 59 e §§s e 56 e §§s). O recurso tramitará por, no máximo, três instâncias administrativas, salvo disposição legal em contrário (art. 57).

 

O recurso não tem efeito suspensivo, a menos que a lei o preveja. Todavia, havendo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido, dar- lhe tal efeito(art. 61).

 

O recurso não será conhecido quando interposto: 1)fora do prazo; 2)perante órgão incompetente (hipótese em que será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso); 3)por quem não seja legitimado (segundo a art. 58, têm legitimidade: os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; aqueles cujos direitos e interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; os cidadãos ou associações, quanto a direitos difusos); 4)ou após exaurida a esfera administrativa. Importante ressaltar que o não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa (art.63 e §§s).

 

A autoridade competente para decidir poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida. Se de qualquer desses atos puder resultar gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão (art. 64 e parágrafo único). Neste aspecto, Celso Antônio entende que há uma incongruência recursal. É que, com a apresentação do recurso o recorrente já terá feito suas alegações recursais. “Deste parágrafo único resulta, de um lado, que haverá, em tal caso, uma duplicidade de alegações e, de outro, que a autoridade terá de antecipar um juízo gravoso para o recorrente”.

 

O art. 65 prevê o instituto da revisão. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, diante de fatos novos ou circunstâncias relevantes que justifiquem a inadequação da sanção aplicada. Nesse caso, da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção (art. 65 e p. único).

 

As sanções terão natureza pecuniária ou consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado sempre o direito de defesa (art.68).

 

Caráter Subsidiário da lei 9784/99 – esse diploma legal se aplica tão somente subsidiariamente aos processos administrativos específicos, regidos por leis próprias, como, por exemplo, o processo de licitação e o disciplinar (art.69). A quaisquer outros processos administrativos, aplica-se integralmente.

 

Prazos – Os prazos correm a partir da cientificação oficial, excluindo-se o dia do começo e incluindo-se o do vencimento (art.66 e §1º). Contam-se em dias corridos, de modo contínuo, se expressos em dia; se expressos em meses ou anos, contar-se-ão de data a data, e se no mês do vencimento não houver o dia equivalente ao do início do prazo tem-se como termo o último dia do mês (diferente do direito civil, quando se tem como termo o dia seguinte imediato) – art.66, §§ 2º e 3º. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos não se suspendem (art. 67). São eles:

a) Prazo para emissão de parecer: quando um órgão consultivo deva ser obrigatoriamente ouvido, o parecer deve ser emitido no prazo máximo de 15 dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo. Se o parecer é obrigatório e vinculante, o processo não terá seguimento enquanto não emitido, responsabilizando-se quem deu causa ao atraso. Se o parecer é obrigatório e não vinculante, poderá ser dispensado, sem prejuízo da responsabilidade de quem deu causa ao atraso (art.42 e §§ 1º e 2º, lei 9784/99).

Atente-se sobre a decisão do STF, acerca da responsabilidade do procurador pela emissão de parecer:

"Controle externo. Auditoria pelo TCU. Responsabilidade de procurador de autarquia por emissão de parecer técnico-jurídico de natureza opinativa. Segurança deferida. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídico deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa." (MS 24.631, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 9-8-2007, Plenário, DJ de 1º-2-2008.)

 

b) Prazo de intimação em geral: os interessados serão intimados com 3 dias úteis de antecedência quanto à data de comparecimento (art.26, §2°, e 41, lei 9784/99).

c) Prazo para alegações finais: encerrada a instrução, o interessado tem o direito de se manifestar em 10 dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado ( art. 44, lei 9784/99 ).

d) Prazo genérico: Inexistindo disposição específica, os atos dos órgãos ou autoridades e dos administrados devem ser praticados em 5 dias, salvo motivo de força maior. Tal prazo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação (art. 24 e parágrafo único, lei 9784/99).

e) Prazo para a Administração decidir: concluída a instrução, a Administração tem o prazo de até 30 dias para decidir, salvo prorrogação por igual período, expressamente motivada (art. 49, lei 9784/99).

f) Prazo para recurso: é de 10 dias, salvo disposição legal específica (art.59).

g) Prazo para reconsideração: 5 dias, findo os quais, não reconsiderando, elevará o processo à autoridade superior (art.56, §1º).

h) Prazo para alegações no recurso: os demais interessados têm o prazo de 5 dias úteis para apresentarem alegações no recurso (art.62).

i) Prazo para decisão no recurso: prazo máximo de 30 dias, quando a lei não fixar prazo diferente, podendo ser prorrogado por igual período ante justificativa explícita (art. 59, §§ 1º e 2º).

j) Prazo para a Administração anular ato: o direito da Administração de anular ato de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má fé. No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo conta-se da percepção do primeiro pagamento (art.54 e §1º).

 

Regime de Tramitação Prioritária – Em 2009 foi acrescentado o art. 69-A à Lei n. 9784/99, conferindo tratamento diferenciado a determinados administrados que se encontrem em situações especiais:

Art. 69-A.  Terão prioridade na tramitação, em qualquer órgão ou instância, os procedimentos administrativos em que figure como parte ou interessado: (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).

        I – pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos; (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).

        II – pessoa portadora de deficiência, física ou mental; (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).

        III – (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).

        IV – pessoa portadora de tuberculose ativa, esclerose múltipla, neoplasia maligna, hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave, estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação por radiação, síndrome de imunodeficiência adquirida, ou outra doença grave, com base em conclusão da medicina especializada, mesmo que a doença tenha sido contraída após o início do processo. (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).

 

Violação a Súmula Vinculante – Em 2006, a Lei n. 9784/99 foi alterada, para incluir disposições acerca da violação de SV por parte da decisão administrativa. Os dispositivos previstos no art. 56, §3 e 64-A e B determinam que se o recorrente alega que a decisão afronta SV, a autoridade que proferiu a decisão deverá explicitar as razoes pelas quais entende que a SV não é aplicável ou não foi violada, antes de encaminhar o recurso para a autoridade superior, caso não reconsidere a sua decisão. Da mesma forma, diante da alegação do recorrente, a autoridade com competência para julgar o recurso deverá justificar porque entende ser a SV inaplicável.

 

Não se afasta a possibilidade de propositura de Reclamação por parte do recorrente, hipótese em que será de se aplicar o disposto no art. 64-B, segundo o qual: “Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal”. (Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).

 

 

II.8) Modalidades de processo administrativo

 

Segundo Hely Lopes Meirelles, quatro são as modalidades de processo administrativo: processo de expediente, processo de outorga, processo de controle e processo punitivo.

 

1 – Processo de expediente: denominação imprópria que se dá a toda autuação que tramita pelas repartições públicas por provocação do interessado ou por determinação interna da Administração, para receber a solução conveniente. Não tem procedimento próprio nem rito sacramental. As decisões neles proferidas não têm efeito vinculante para o interessado ou para a Administração, e, por isso, em geral, são irrecorríveis e não geram preclusão, pelo que admitem sempre a renovação do pedido e a modificação do despacho.

 

2- Processo de outorga: é todo aquele em que se pleiteia algum direito ou situação individual perante a Administração. Normalmente tem rito especial, mas não contraditório, salvo quando há oposição de terceiros ou impugnação da própria Administração. São exemplos desse tipo, os processos de licenciamento de edificação, de registro de marcas e patentes, de pesquisa e lavra de jazida, de concessão e permissão, de isenção condicionada de tributo e outros que consubstanciam pretensões de natureza negocial entre o particular e a administração, ou abranjam atividades sujeitas à fiscalização do Poder Público. As decisões finais proferidas nesses processos tornam-se vinculantes e irretratáveis pela Administração, porque, normalmente geram direito subjetivo para o beneficiário, salvo quanto aos atos precários que por natureza admitam modificação ou supressão sumária a qualquer tempo.

 

3 – Processo de controle: é todo aquele em que a Administração realiza verificações e declara situação, direito ou conduta do administrado ou de servidor, com caráter vinculante para as partes. Tais processos, normalmente têm rito próprio. Não se confunde com o processo punitivo, porque enquanto neste se apura a falta e se aplica a penalidade cabível, naquele apenas se verifica a situação ou a conduta do agente e se proclama o resultado para efeitos futuros (tem o caráter declaratório). São exemplos de processos administrativos de controle, os de prestação de contas perante órgãos públicos; os de verificação de atividades sujeitas à fiscalização; o de lançamento tributário e de consulta fiscal.

 

4 – Processo punitivo: é todo aquele promovido pela administração para a imposição de penalidade por infração de lei, regulamento ou contrato. Esses processos devem ser necessariamente contraditórios, com oportunidade de defesa e estrita observância do devido processo legal, sob pena de nulidade da sanção imposta. A sua instauração há que se basear em auto de infração, representação ou peça equivalente, iniciando-se com a exposição minuciosa dos atos ou fatos ilegais ou administrativamente ilícitos atribuídos ao indiciado, e indicação da norma ou convenção infringida. Nesta modalidade se incluem todos os procedimentos que visem à imposição de alguma sanção ao administrado, ao servidor ou a quem eventualmente esteja vinculado à Administração por uma relação especial de hierarquia, como são os militares, os estudantes e os demais frequentadores de estabelecimentos públicos sujeitos circunstancialmente à sua disciplina.

 

5 – Processo disciplinar: é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administração. O processo disciplinar é sempre necessário para a imposição de pena de demissão ao funcionário estável (art.41, §1 da CF), tendo a jurisprudência entendido que também o é para o efetivo, ainda em estágio probatório.

 

No caso a seguir, o STJ não se pronuncia sobre a necessidade de processo disciplinar em caso de servidor em estágio probatório. Mas vê-se que a própria Administração utilizou-se do processo disciplinar, mesmo estando a servidora (procuradora federal) em estágio probatório. Vale a transcrição, além disso, pela riqueza das informações que contempla:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCURADORA FEDERAL. DEMISSÃO. DESÍDIA NA DEFESA JUDICIAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO-OCORRÊNCIA. DECADÊNCIA. FERIADO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO. PRECEDENTES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. APLICAÇÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA EM PARTE. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO.

1. O Superior Tribunal de Justiça tem entendido que o prazo para a impetração do mandado de segurança, apesar de ser decadencial, prorroga-se quando o termo final recair em feriado forense. No caso, a impetrante teve ciência da demissão em 10/8/04, quando publicada a Portaria 445, de 9/8/04, da autoridade impetrada. Logo, impetrado o mandamus em 9/12/04, tem-se que foi observado o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, a que alude o art. 18 da Lei 1.533/51.

2. No tocante à prescrição, a Administração tomou conhecimento dos ilícitos em novembro de 1999 quando sobreveio a conclusão dos trabalhos de correição extraordinária. Por meio da Portaria 245, de 25/7/00, instaurou-se o processo administrativo disciplinar, oportunidade em que houve interrupção do prazo prescricional. Reiniciada a contagem após 140 (cento e quarenta) dias da abertura dos trabalhos, conforme orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, tem-se que não houve a prescrição da pretensão punitiva do Estado, porquanto o ato de demissão da impetrante foi publicado no Diário Oficial de 10/8/04.

3. Como regra, a conduta desidiosa, passível da aplicação de pena disciplinar, conforme o art. 117, inc. XV, da Lei 8.112/90, pressupõe não um ato único ou isolado, mas uma forma de proceder desatenta, negligente, desinteressada do servidor público.

4. Na aplicação de penalidade, deve a Administração observar o princípio da proporcionalidade em sentido amplo: "exigência de adequação da medida restritiva ao fim ditado pela própria lei; necessidade da restrição para garantir a efetividade do direito e a proporcionalidade em sentido estrito, pela qual se pondera a relação entre a carga de restrição e o resultado" (Suzana de Toledo Barros).

5. Hipótese em que a impetrante foi demitida do cargo de Procuradora Federal por desídia na condução de processo judicial, ao fundamento de que se mostrou contrária à realização de perícia, não indicou assistente técnico e deixou de formular quesitos em ação proposta em desfavor do extinto DNER, causando dano ao erário. No entanto, segundo apurado no processo disciplinar, procedeu à defesa da ex-autarquia seguindo a linha de defesa traçada na contestação, apresentada por outra procuradora, e interpôs os recursos cabíveis desde quando assumiu a causa.

6. O fato de a ação ter sido julgada de forma desfavorável, de per se, não revela, jamais, desídia. Não é demais lembrar que a obrigação do Procurador, do Advogado, no patrocínio da causa, é de meio e não de fim. Logo, desde que ele, na forma mais diligente, aplicada, possível, desenvolva o seu trabalho, estará cumprida a sua obrigação funcional ou profissional, ainda que o resultado final seja adverso, como no caso.

7. Nesse cenário, não se mostra proporcional a pena aplicada, a máxima prevista na Lei 8.112/90, por não ter obtido êxito na defesa da Fazenda Pública, considerando a inexistência de antecedentes funcionais e a circunstância de que se encontrava em estágio probatório quando passou a defender a extinta autarquia, conduzindo à necessidade de aplicação de penalidade menos gravosa.

8. Segurança concedida em parte para anular a portaria de demissão e determinar a reintegração da impetrante ao cargo público, ressalvada à Administração a aplicação de penalidade de menor gravidade, pelos ilícitos administrativos já apurados, se for o caso. Agravo regimental prejudicado. (STJ, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, S3, Julgamento 27/06/2007, DJ 13/08/2007)

 

O processo disciplinar deve ser instaurado por portaria da autoridade competente, na qual se descrevam os atos ou fatos a apurar e se indiquem as infrações a serem punidas, designando-se desde logo a comissão processante, a ser presidida pelo integrante mais categorizado. Na instrução do processo, a comissão processante tem plena liberdade na colheita de provas, podendo socorrer-se de assessores técnicos e peritos especializados, bem assim examinar quaisquer documentos relacionados com o objeto da investigação, ouvir testemunhas e fazer inspeções in loco. No julgamento, a autoridade competente deverá sempre fundamentar a sua decisão.

 

Permitido é ao Poder Judiciário examinar o processo administrativo disciplinar para verificar se a sanção imposta é legítima e se a apuração da infração atendeu ao devido procedimento legal. Essa verificação importa em conhecer os motivos da punição e em saber se foram atendidas as formalidades procedimentais essenciais. O que se nega ao Judiciário é o poder de substituir ou modificar penalidade disciplinar a pretexto de fazer justiça, pois, ou a punição é legal e deve ser confirmada, ou é ilegal e há que ser anulada; inadmissível é a substituição da discricionariedade legítima do administrador, por arbítrio ilegítimo do juiz.

 

Além do processo administrativo pode a Administração utilizar-se de meios sumários para a elucidação preliminar de determinados fatos ou aplicação de penalidades disciplinares menores ou comprovadas na sua flagrância São eles: sindicância, verdade sabida e termo de declarações do infrator.

 

1 – Sindicância administrativa: é o meio sumário de elucidação de irregularidades no serviço para subsequente instauração de processo de punição do infrator. Pode ser iniciada com ou sem sindicado, bastando que haja indicação da falta a apurar. Dispensa defesa do sindicado e publicidade no seu procedimento por se tratar de simples expediente de verificação de irregularidade e não de base para punição, equiparável ao inquérito policial em relação à ação penal.

 

Alguns autores defendem a aplicação da SUMULA VINCULANTE N. 14 à sindicância disciplinar investigatória: "É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado pelo órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa".

 

A sindicância é meio mais célere para apurar irregularidades praticadas pelos servidores. Da sua conclusão pode resultar uma das seguintes hipóteses (149):

a) arquivamento do processo;

b) aplicação das penalidades de advertência ou de suspensão por até 30 dias;

c) instauração de PAD, se o caso ensejar penalidade mais grave. Neste caso, os autos da sindicância integrarão o processo disciplinar, como peca informática da instrução (154).

 

Enquanto a sindicância tiver caráter meramente investigativo (inquisitório), sem que exista acusação formal a um servidor, ou alguma imputação que possa ser contraditada, não se exige o respeito ao contraditório e à ampla defesa. Sempre que a administração pretender aplicar uma penalidade, mediante procedimento de sindicância, devera assegurar, obrigatoriamente, contraditório e ampla defesa.

 

Ressalta-se que a sindicância não é uma etapa do PAD, nem é obrigatório que o preceda. Mas se os fatos apurados na sindicância ensejarem punição mais grave que a possível em sua seara, os autos da sindicância os autos da sindicância integrarão o PAD como peca informativa da instrução.

 

2 – Verdade sabida: é o conhecimento pessoal da infração pela própria autoridade competente para punir o infrator. Em tais casos a autoridade competente, que presenciou a infração, aplica a pena pela verdade sabida, consignando no ato punitivo as circunstâncias em que foi cometida e presenciada a falta. Tem-se considerado também, como verdade sabida, a infração pública e notória, estampada na imprensa ou divulgada por outros meios de comunicação de massa.

 

3 – Termo de declarações: é forma sumária de comprovação de faltas menores de servidores, através da tomada de seu depoimento sobre irregularidade que lhe é atribuída, e, se confessada, servirá de base para a punição cabível. Para plena validade das declarações é de toda conveniência que sejam tomadas em presença de, pelo menos, duas testemunhas, que também subscreverão o termo.

 

José dos Santos Carvalho Filho: “Essas formas sumárias de apuração, contudo, não mais se compatibilizam com as linhas atuais da vigente Constituição. As normas constantes de estatutos funcionais que as prevêem não foram recepcionados pela Carta de 1988, que foi peremptória em assegurar a ampla defesa e o contraditório em processos administrativos onde houvesse litígio, bem como naqueles em que alguém estivesse na situação de acusado”. Ressalta, no entanto, que a sindicância pode existir, mas desde que não gere punição. Se gerar, não será sindicância, mas processo administrativo disciplinar, devendo observar suas formalidades.

 

ATENÇAO: De acordo com entendimento do STF, a sindicância prescinde dos princípios do contraditório e da ampla defesa, quando é mero subsídio do processo administrativo, possuindo natureza inquisitiva, tal como o inquérito policial. Todavia, tais princípios devem ser imperativamente observados, na hipótese da sindicância prescrever penalidade ao sindicado, nos termos do art. 145, da Lei nº 8.112/90.